Burgerparticipatie: de oplossing voor maatschappelijk draagvlak onder zonneparken?

Het aantal initiatieven voor de aanleg van zonneparken heeft in de afgelopen jaren een enorme vlucht genomen. Overheden, bedrijven en burgers, iedereen lijkt zich bewust van de noodzaak om de energietransitie te versnellen. Tegelijkertijd zijn de afgesproken klimaatdoelstellingen voor Nederland nog ver weg. Het aandeel hernieuwbare energie in het totale Nederlandse energieverbruik kwam in 2018 uit op 7,3%. Dit percentage moet de komende jaren flink toenemen om te kunnen voldoen aan de doelstelling uit het klimaatakkoord: een aandeel van 14% hernieuwbare energie in 2020. Uit de Nationale Energieverkenning 2017 blijkt dat er nog meer dan een verdubbeling van het huidige opgestelde vermogen aan zonne-energie voor 2020 nodig is om deze doelstelling te realiseren. Dit vermogen is niet alleen op dak te behalen en moet dus in grondgebonden parken worden opgesteld.

Grondgebonden zonneparken in Nederland: de huidige stand van zaken

Met de SDE+ subsidie stimuleert het ministerie van Economische Zaken en Klimaat de ontwikkeling van een duurzame energievoorziening in Nederland. In de afgelopen jaren heeft het ministerie meer dan 300 beschikkingen afgegeven voor de realisatie van grondgebonden zonneparken (tabel 1). Uit de laatste telling van juni 2018 blijkt dat 15% van de projecten met een beschikking ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Daarmee is slechts 9% van het vermogen waarvoor een beschikking is afgeven ook daadwerkelijk opgesteld.

Tabel 1: afgegeven SDE-beschikkingen grondgebonden zonneparken (RVO, 2018)

Ondanks het grote aantal initiatieven, de ophef én weerstand in de media, laten deze cijfers zien dat het aantal gerealiseerde parken nog beperkt is. Dit terwijl de urgentie alleen maar toeneemt en de doelstelling van 2020 nog ver weg is.

Zoektocht naar beleid: wat is de rol van de burger?

Kijkend naar het grote aantal initiatieven dat nog in ontwikkeling is, is de verwachting dat het bovenstaande beeld in de komende jaren gaat kantelen. Met de explosieve groei van het aantal initiatieven en de uitdagingen rondom netinpassing en landschappelijke inpassing, wordt de roep voor een eenduidig overheidsbeleid steeds groter. Veel gemeenten worstelen daarnaast met de vraag hoe burgers kunnen participeren in de transitie. Bij veel gemeenten ontbreekt beleid op het gebied van zonneparken. Dit leidt tot onduidelijke kaders en aan verandering onderhevige eisen van gemeenten. Een worsteling die invloed heeft op de snelheid waarmee de transitie gerealiseerd wordt.

Grofweg zijn er twee verschillende vormen van burgerparticipatie te onderscheiden die vaak door gemeenten worden voorgeschreven aan initiatiefnemers, namelijk procesparticipatie en financiële participatie. In discussies worden deze nogal eens door elkaar gebruikt. Bijna alle gemeenten schrijven in beleid voor dat bewoners actief moeten kunnen participeren in het besluitvormingsproces. Deze vorm van (proces)participatie is met name gericht op het vergunningstraject en heeft tot doel maatschappelijk draagvlak te creëren.

Naast procesparticipatie groeit bij steeds meer gemeenten het sentiment dat de lokale bevolking ook financieel moet meeprofiteren van de energietransitie: financiële participatie. Dit sentiment uit zich bijvoorbeeld in beleid waarbij ontwikkelaars worden verplicht om een deel van de financiering bij de (lokale) bevolking op te halen. Ook zijn er gemeenten die ontwikkelaars voorschrijven een onafhankelijk gebiedsfonds in te richten. Vanuit een dergelijk fonds worden (duurzame) initiatieven in de regio op deze manier ondersteund. De ontwikkelaar draagt hiervoor jaarlijks een percentage van haar opbrengst uit het project af aan het fonds.

De rol van burgerinitiatieven

Een toenemend aantal overheden ziet de verschillende vormen en combinaties van participatie als essentiële randvoorwaarde voor de realisatie van de transitie met maatschappelijke draagvlak. Tegelijkertijd komen er ook steeds meer stemmen op die stellen dat de energietransitie (nog) meer van ‘onderop’ moet komen. Hiermee wordt gedoeld op het toenemende aantal burgers dat in collectief verband zelf het initiatief neemt om duurzame-energieprojecten op te starten. In enkele gemeentes mogen commerciële ontwikkelaars enkel een project ontwikkelen wanneer er samengewerkt wordt met een dergelijk burgerinitiatief.

Uit de Lokale Energiemonitor (2018) blijkt dat er in totaal 450 van dergelijke collectieve initiatieven in ons land actief zijn waar zonne-energie wordt opgewerkt. Naar verwachting zijn deze projecten (zowel dak als grondgebonden) eind 2018 samen goed voor 74,5 MW aan opgesteld vermogen. Ongeveer 2,6% van het totale zonne-energievermogen in Nederland (2.864 MWp) komt daarmee voort uit de burgerinitiatieven.

Hoewel de burgerinitiatieven een grote bijdrage leveren aan de bewustwording en betrokkenheid van burgers bij de energietransitie, is de directe bijdrage in termen van de opwek van hernieuwbare energie (zeer) beperkt. Zeker gezien het feit dat de Nationale Energieverkenning (2017) aangeeft dat het huidige opgestelde vermogen richting 2020 nog zal moeten verdubbelen.

Welke ervaring heeft Solarfields met verschillende vormen van participatie?

Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat naast burgerinitiatieven, grootschalige grondgebonden zonneparken noodzakelijk zijn om de klimaatdoelstelling te behalen. Ter vergelijking: Solarfields is met 107 MWp aan gerealiseerd vermogen de marktleider op het gebied van grondgebonden zonneparken in Nederland. Solarfields produceert daarmee meer hernieuwbare energie dan alle 450 burgerinitiatieven bij elkaar. Solarfields is daarmee één van de grootste ontwikkelaars van grootschalige zonneparken van Nederland en levert een belangrijke bijdrage aan de klimaatdoelstelling van Nederland.

In tal van projecten hebben wij dan ook ervaring op gedaan met verschillende vormen van burgerparticipatie. Welke lessen trekken we hier uit? Welke vormen van burgerparticipatie zijn effectief gebleken in onze projecten?

Procesparticipatie: een effectief middel voor maatschappelijk draagvlak

Solarfields heeft 21 projecten in een verder gevorderd stadium van ontwikkeling. Deze projecten zijn verspreid door het land en binnen deze projecten is daarmee de nodige ervaring opgedaan met verschillende vormen van participatie. Uit de onderstaande factsheet blijkt dat Solarfields in het merendeel van de projecten actief bewoners betrekt in het proces. Tijdens bewonersbijeenkomsten presenteert Solarfields de voorgenomen plannen en wordt aan bewoners gevraagd actief mee te denken hoe het project het beste ingepast kan worden in hun lokale omgeving.

Onze ervaringen met deze vorm van (proces)participatie zijn positief. Uit onze eigen cijfers blijkt dat in 13 projecten, met behulp van 25 bewonersbijeenkomsten, maar liefst 1.150 omwonenden direct mee hebben gedacht over de manier waarop een zonnepark binnen de omgeving kan worden ingepast. Doordat bewoners actief konden meedenken over de inpassing van het zonnepark, diende slechts 0,7% van de omwonenden een zienswijze in tegen de uiteindelijke plannen. Bij slechts één project van de 21 projecten in een vergevorderd stadium van ontwikkeling, is sprake van een beroepsprocedure. Onder de lokale bevolking hebben wij dan ook weinig tot geen weerstand ervaren tegen de ontwikkeling van grootschalige grondgebonden zonneparken. Procesparticipatie heeft hier in belangrijke mate aan bijgedragen en wordt door ons gezien als randvoorwaarde voor het ontwikkelen van zonneparken in bevolkte gebieden.

Financiële participatie: weinig animo en geen randvoorwaarde voor draagvlak

Daarnaast komen ook wij tijdens de ontwikkeling van projecten steeds vaker overheden tegen die voorschrijven dat de lokale bevolking ook financieel de mogelijkheid moet krijgen om te participeren in trajecten. In drie van onze projecten is een deel van de financiering van het project opengesteld voor burgers.

Ondanks veel publicitaire inspanningen en het feit dat de directe omwonenden als eerste konden inschrijven op de opengestelde obligaties, was het animo bij de direct omwonenden beperkt. Van het totaal door ons opengestelde vermogen is slechts 11% bij de lokale bevolking opgehaald. De beperkte animo lag niet aan de financiële voorwaarden. Dit bleek uit het feit dat het opengestelde bedrag snel was volgeschreven nadat het voor een breder publiek werd opengesteld.

Conclusie

Het is evident dat ook grootschalige zonneparken nodig zijn om de doelstellingen van 2020 te behalen. Allereerst is gebleken dat, in tegenstelling tot het sentiment in de media, er wel degelijk maatschappelijk draagvlak is voor de ontwikkeling van grootschalige zonneparken.

Onze ervaring met burgerparticipatie verschilt daarbij per vorm. Solarfields ziet procesparticipatie als een effectief middel en absolute randvoorwaarde in de ontwikkeling van haar parken. Door burgers aan de voorkant actief te betrekken (procesparticipatie), merken wij veel draagvlak voor onze activiteiten. Verder blijkt uit onze praktijkervaring met financiële participatie van burgers, dat het animo onder de lokale bevolking om daarnaast ook financieel te participeren in projecten beperkt is. Dit duidt er op dat financiële participatie door burgers geen voorwaarde is om achter de ontwikkeling van grootschalige zonneparken te staan.